Den internationale orden skifter fremover fra et integrationsperspektiv overfor stormagter, jfr. foregående blog serie, i retning mod en mere uafklaret multipolaritet. Her konkurrerer stormagter i en stadig mere kompleks geopolitisk virkelighed uden en fælles global arkitektur. Det øger betydningen af Middle Powers som regionale “systemingeniører”, der kan skabe stabilitet og koordinering mellem større magtcentre. ASEAN er et tydeligt eksempel her på. Så hvad begrænser ASEANs sammenhængskraft?
ASEAN holdes primært sammen af fælles interesser frem for værdier; økonomisk udvikling uden at afgive strategisk autonomi eller national suverænitet. ASEANs sammenhængskraft afhænger derfor af disses styrke.
Medlemmerne har dog meget forskellige styreformer, økonomiske udviklingsniveauer, sikkerhedspolitiske prioriteter og relationer til stormagterne. Derfor er ASEANs største udfordring, at medlemslandenes interesser gradvist kan udvikle sig i forskellige retninger. I en multipolær verden bliver det stadig mere relevant at stille spørgsmålet: Hvor langt kan stater samarbejde om vækst og sikkerhed uden at afgive strategisk autonomi? Det gælder f.eks. for stater i Latinamerika, Afrika, centralasien og MENA.
ASEANs dynamik beskrives i tre blogindlæg med følgende struktur:
- Hvad holder ASEAN sammen?
- Hvad begrænser ASEANs sammenhængskraft? (Dette indlæg)
- Hvor langt kan ASEANs indflydelse række?
Der er især tre hovedkræfter, der begrænser ASEANs indre samling
Der er især tre hovedkræfter, der udfordrer ASEANs sammenhængskraft og mulighed for at udvikle sig som samlet aktør:
- ASEAN består af meget forskellige stater
- Organisationens institutioner er bevidst designet til at undgå konflikt snarere end til at løse den
- Samarbejdet udfordres af en stigende rivalisering mellem stormagterne.
Disse er vigtige hver for sig. Men tilsammen bidrager de til, at ASEAN landenes interesser bevæger sig i forskellige retninger, især i takt med øget global fragmentering.
Interne forskelle fra meget forskellige stater
ASEAN landene har meget forskellige samfund og økonomier.
- Politiske systemer spænder fra autokratier, over etpartistater og til demokratier. Derfor er der ikke et fælles politisk værdigrundlag, som vi kender det fra f.eks. EU. Sammenholdet udfordres derfor nemt, hvis interne konflikter bliver ideologiske snarere end praktiske.
- Strategisk er variationen lige så stor. Singapore er f.eks. blandt verdens mest globaliserede økonomier. Deres succes afhænger således af, at globale forsyningskæder forbliver åbne. Vietnam ser Kina som både en økonomisk mulighed og en sikkerhedspolitisk udfordring. Cambodja og Laos står relativt tæt på Kina. Filippinerne ser Kina som en sikkerhedspolitisk trussel og har derfor styrket sine relationer til USA i de senere år. Indonesien prioriterer først og fremmest strategisk uafhængighed.
- Økonomisk er forskellene tilsvarende markante. BNP per indbygger i Singapore er f.eks. omkring 100.000 USD, mens tallet i Myanmar er omkring 1.500 USD. Mens Myanmar således har brug for beskyttelse af sin hjemlige industri, så den kan modnes til eksportvækst, har Singapore interesse i øget globalisering og fri handel.
Forskellene kan sammenfattes til:
| Land | Politisk system | Økonomisk niveau | Primær strategisk orientering |
| Singapore | Demokrati/teknokrati | Meget højt | Globalisering |
| Vietnam | Etpartistat | Mellem | Balance mellem Kina og Vesten |
| Filippinerne | Demokrati | Mellem | USA |
| Indonesien | Demokrati | Mellem | Strategisk autonomi |
| Cambodja | Autoritær | Lavere | Kina |
| Laos | Etpartistat | Lavere | Kina |
| Myanmar | Militærstyre | Lavere | Kina |
| Malaysia | Demokrati | Mellem | Strategisk autonomi |
| Thailand | Hybrid | Mellem | Strategisk autonomi |
| Brunei | Monarki | Høj | Strategisk autonomi |
| Timor-Leste | Demokrati | Lavere | Åben |
Institutionelt er ASEAN bygget til at undgå konflikt, ikke til at løse den
ASEAN er bygget til at forhindre, at konflikter splitter samarbejdet, ikke til at dømme i disse. Det bygger især på tre principper: Konsensus, Frivillighed og Ikke-indblanding.
- Konsensusprincippet er ASEANs styrke, og dens største begrænsning. Næsten alle væsentlige beslutninger kræver enighed blandt medlemmerne. Det reducerer risikoen for interne konflikter, men det betyder også, at ét enkelt medlemsland kan blokere for fælles udtalelser og initiativer. Krisehåndtering tenderer derfor til at være træg.
- Under konflikter om det Sydkinesiske Hav har enkelte medlemslande med tætte relationer til Kina f.eks. ofte blokeret for fælles formuleringer.
- Frivillighedsprincippet betyder f.eks. at ASEAN ikke kan gribe ind ved kriser. Det kan formulere fælles forventninger, men det er uden mulighed for at håndhæve dem.
- Efter militærkuppet i Myanmar i 2021 vedtog ASEAN en 5-punktsplan for at genskabe fred. Men ingen af punkterne kunne sanktionere Myanmars militærjunta til handling. Planen blev følgelig ignoreret af juntalederne til ASEAN landenes frustration, især Indonesien, Malaysia og Singapore.
- Ikke-indblandings princippet betyder, at nationale interesser næsten altid vægtes højere end regionale, pga. målet om at bevare medlemmernes suveræniteter. Princippet har været en væsentlig succesfaktor for samarbejdet. Det er bl.a. nødvendigt, fordi der blandt medlemmernes befolkninger kun findes en meget begrænset “ASEAN-identitet”. I EU identificerer stadig flere indbyggere sig i dag modsat som “europæere”.
Jo mere stormagter kan påvirke medlemslandene forskelligt, jo mere udfordres ASEANs model derfor. Omvendt styrkes sammenhængskraften, når presset opleves nogenlunde ens på tværs af regionen.
Medlemmerne kan blive tvunget til at vælge mellem stormagter
ASEAN fungerer bedst, når alle stormagter er til stede og ingen af dem kræver eksklusiv loyalitet. For organisationens grundlæggende logik er strategisk balance.
Medlemslandene ønsker f.eks. adgang til kinesiske markeder, amerikansk teknologi, japansk kapital, europæiske investeringer og indisk vækst. Derfor presses deres handlefriheder af bl.a. rivaliseringen mellem USA og Kina, territorialstridigheder i Det Sydkinesiske Hav, i Taiwan spørgsmålet, i teknologi- og handelskonflikter og omkring sanktioner og blokdannelser. Jo mere globale forsyningskæder ændres, jo mere asymmetrisk påvirkes ASEAN medlemmernes økonomier og interesser derfor.
Jo stærkere stormagtsrivaliseringen således bliver, jo vanskeligere bliver ASEANs balancepolitik.
ASEAN landene har forskellige fremtider
ASEANs største udfordring er dog især, at medlemslandenes interesser udvikler sig forskelligt.
Singapore, Vietnam, Indonesien og Malaysia integrerer sig i dag stadig dybere i globale værdikæder. Laos, Cambodja og Myanmar afhænger af kinesisk kapital og markeder. Brunei er fortsat præget af energiøkonomi, og Filippinerne er sikkerhedspolitisk meget orienteret mod USA.
Derudover udvikler medlemslandene sig demografisk forskelligt. Nogle står over for aldrende befolkninger, mens andre fortsat har store årgange på vej ind på arbejde markedet.
Økonomisk integration konvergerer derfor ikke nødvendigvis interesserne, men kan tværtimod øge forskellene mellem medlemslandene. ASEANs paradoks er således, at succesfuld integration mellem medlemmerne kan skabe nye og stigende forskelle mellem dem.
Fælles interesser er ikke nødvendigvis permanente
ASEANs sammenhængskraft bygger først og fremmest på fælles interesser. Men disse interesser er ikke nødvendigvis permanente.
ASEANs styrke er derfor dens evne til at rumme forskellighed. Medlemmerne skal “blot” være enige om, at samarbejde er bedre end fragmentering.
Men robustheden begrænser også handlekraften. Jo mere medlemslandene udvikler sig i forskellige retninger, jo sværere bliver det at omsætte fælles interesser til fælles politik.
Det er temaet for det sidste blog indlæg i serien.